Das Bundesverfassungsgericht hat sich mit Urteil vom 12.06.2018 (Aktenzeichen 2 BvR 1738/12, 2 BvR 646/15, 2 BvR 1068/14, 2 BvR 1335/13 dazu geäußert, ob das Streikverbot für Beamte – mit Blick auf den Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes und den Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention (im Folgenden: EMRK) – noch verfassungsgemäß sein kann.
Den Verfassungsbeschwerden lag der folgende Sachverhalt zugrunde. Verbeamtete Lehrkräfte aus verschiedenen Bundesländern hatten während ihrer Dienstzeit an Protestveranstaltungen einer Gewerkschaft teilgenommen, was durch die zuständigen Disziplinarbehörden geahndet wurde. Dies wurde damit begründet, dass die Streikteilnahme einen Verstoß gegen grundlegende beamtenrechtliche Pflichten sei. Nachdem ein fachgerichtliches Verfahren vor den Verwaltungsgerichten ohne Erfolg geblieben war, wurde das Bundesverfassungsgericht angerufen um zu klären, ob das Streikverbot, welches Grundlage für die Annahme des Dienstherrn, dass eine Dienstpflichtsverletzung vorlag, auch heute noch Bestand haben kann.
Hierbei war es insbesondere fraglich, ob das Streikverbot im deutschen Berufsbeamtentum im Rahmen der europäischen Rechtsentwicklung noch Bestand haben kann. Dies war in den letzten Jahren von Rechtsprechung und Literatur insbesondere mit Bezug auf die Europäische Menschenrechtskonvention in ihrer Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (im Folgenden: EGMR) in Straßburg thematisiert wurden.
Nach dem Wortlaut des Grundgesetzes haben alle Deutschen ein Streikrecht, das sich aus Art. 9 Abs. 3 GG ergibt. Eine rechtmäßige Beschränkung dessen kann nur auf Verfassungsrang erfolgen. Das Streikverbot auf Verfassungsrang ergibt sich für Beamte aus der institutionellen Garantie des Berufsbeamtentums, das durch seine hergebrachten Grundsätze geprägt ist (vgl. Art. 33 Abs. 4 u. 5 GG). Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums bilden einen durch die Verfassung garantierten Rahmen, an dem sich alle anderen Regelungen im Beamtenrecht messen lassen müssen. Hieraus ergeben sich Elemente des Berufsbeamtentums, welche ein Streikrecht ausschließen. Zu erwähnen ist einmal die umfassende Treuepflicht, welche besagt, dass der Beamte nicht nur unparteilich und gemeinwohlorientiert zu handeln hat, sondern auch noch uneigennützig sein muss. Dies bedeutet, dass zwar berufliche Eigeninteressen wahrgenommen werden dürfen, allerdings nur so lange wie dies die Amtsführung – konkret die Arbeitsleistung – nicht beeinträchtigt. Interessenwarnehmung darf auf die amtliche Tätigkeit keinen Einfluss nehmen. Bei kollektiver Arbeitsniederlegung würde jedoch genau dies passieren, da dann der Beamte, der als Organ der öffentlichen Verwaltung dem Staat zurechenbare Handlungen vornehmen kann, seine Amtsmacht gegen den Dienstherrn und die Allgemeinheit als Druckmittel benutzen würde.
Ebenfalls determiniert das Alimentationsprinzip, dass der Arbeitskampf als unzulässig anzusehen ist. Der Umfang der Besoldung folgt einem Rechtsrahmen und nicht der Aushandlung durch Parteien. Die Unterhaltsbemessung ist ein Akt, der die Interpretation von bestimmten, vorgegebenen und zu bewertenden Determinanten voraussetzt. Dies kann als Verfassungsvollzug nur von staatlichen Kompetenzträgern wahrgenommen werden, welche die volle politische und rechtliche Verantwortung für die Entscheidung übernehmen. Entsprechend kann diese Bemessung nicht freier Aushandlungen durch Parteien unterliegen.
Das Bundesverfassungsgericht vertrat bereits am 11.06.1958 (BVerfGE 8, 1, 17) die Ansicht, dass es dem Beamten aufgrund der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums nicht erlaubt sein könne, zur Förderung gemeinsamer beruflicher Interessen kollektive wirtschaftliche Kampfmaßnahmen einzuleiten. Dass dies erneut zur Entscheidung durch das Bundesverfassungsgericht angenommen wurde, lässt sich dadurch erklären, dass das deutsche Beamtenstreikverbot seitdem über Jahrzehnte dem Einfluss des europäischen Rechts ausgesetzt war.
Sowohl in der Literatur als auch in der Rechtsprechung wurde vorgebracht, dass die EMRK in ihrer Auslegung durch den EGMR im Widerspruch zum bestehenden verfassungsrechtlichen garantierten Beamtenstreikverbot stehe bzw. zumindest stehen könnte. Die EMRK ist ein verbindlicher, völkerrechtlicher Vertrag, der gemäß Art. 59 EMRK von seinen Vertragsstaaten – also auch von Deutschland – ratifiziert werden musste. Für eine Auslegung der EMRK muss beachtet werden, dass nur zwei Fassungen als authentisch gelten – die Englische und die Französische (vgl. die Schlussklausel der EMRK). Ebenfalls sind die Amtssprachen des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (im Folgenden: EGMR) gemäß Art. 34 Abs. 1 seiner Verfahrensordnung lediglich Englisch und Französisch, so dass nur diese Versionen eines Urteils als vom Gerichtshof authentifiziert gelten können. Entsprechend ist es ein Risiko, die einschlägigen Bestimmungen des EMRK oder eines Gerichtsurteils anhand von auf Deutsch veröffentlichten Übersetzung interpretieren zu wollen. Zumindest sollte daraufhin die Auslegung anhand einer Vertrags- bzw. einer Verfahrenssprache anschließend noch überprüft werden.
Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage, welche Bindungswirkung die EMRK und die Rechtsprechung des EGMR auf die deutsche Rechtsordnung und deren praktische Umsetzung hat, beantwortet. Grundsätzlich überlässt es zwar die EMRK den Vertragsstaaten, wie diese ihre Pflicht, die Vertragsvorschriften zu beachten, nachkommen. Das Bundesverfassungsgericht stellte in der sogenannten „Görgülü-Entscheidung“ klar, dass die EMRK, die als Völkerrechtsvertrag gemäß Art. 59 Abs. 2 GG ratifiziert wurde, den Rang eines Bundesgesetzes erhalten habe, eine Transformation, die einen Rechtsanwendungsbefehl erteile (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2004 – 2 BvR 1481/04). Ausgehend von dieser bestehenden Rangzuweisung müssen deutsche Gerichte die EMRK also methodisch vertretbar auslegen und anwenden. Der Text der Konvention und die Rechtsprechung des EGMR sind bei Betrachtung des Verfassungsrechts als Auslegungshilfe für die Konkretisierung der Grundrechte zu verwenden, solange dies nicht zu einer ungewollten Einschränkung dieser führt. Weiter legt das Grundgesetz die öffentliche Gewalt mit Art. 24 GG aus internationale Zusammenarbeit und mit Art. 23 GG auf europäische Integration fest. Aus Art. 25 S. 2 GG ist zu entnehmen, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts vor einfachem Gesetzesrecht Vorrang haben. Zusammenfassend lässt sich also feststellen, dass das Grundgesetz durch Art. 1 Abs. 2 GG die internationalen Menschenrechte unter besonderen Schutz stellt und aufgrund der Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 GG die verfassungsrechtliche Pflicht bestimmt, im Rahmen bestehender methodischer Spielräume bei Auslegung und Abwägung einer konventionsgemäßen Auslegung Vorrang einzuräumen. Dies findet jedoch seine Grenze und gilt entsprechend nicht mehr, wenn solch eine Auslegung gegen tragende Verfassungsbestimmungen verstößt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2004 – 2 BvR 1481/04, Rn. 62).
(1) Jede Person hat das Recht, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln und sich frei mit anderen zusammenzuschließen; dazu gehört auch das Recht, zum Schutz seiner Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten.
(2) Die Ausübung dieser Rechte darf nur Einschränkungen unterworfen werden, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer. Dieser Artikel steht rechtmäßigen Einschränkungen der Ausübung dieser Rechte für Angehörige der Streitkräfte, der Polizei oder der Staatsverwaltung nicht entgegen.
Dieser Artikel der Konvention wurde ursprünglich so ausgelegt, dass nur solche Betätigungen erfasst werden sollen, die für die Vereinigungsfreiheit unerlässlich sind und sonst die Mitgliedstaaten ein Ausgestaltungsrecht haben. Dass auch ein Streikrecht dazu gehört, wurde erst durch die Entscheidung Demir und Baykara (EGMR, Urteil vom 12.11.2008, 34503/97) und Enerji Yapi-Yol Sen (EGMR, Urteil vom 21.04.2009 – 68959/01) – bezogen auf den öffentlichen Dienst – angenommen. Es wurde damals durch den Gerichtshof entschieden, dass es unzulässig sei, ein Streikverbot für den öffentlichen Dienst allgemein auszusprechen. Hierbei verwendete das Gericht in der verbindlichen französischen Fassung das Wort „fonctionnaires„. Dies wurde in der deutschen Fachliteratur unterschiedlich übertragen. Eine Veröffentlichung übersetzte das Wort mit „Beamter“ (vgl. Buschmann/Lörcher, AUR 2009, 275). Eine andere Publikation übersetzte dies mit „Angehörige des öffentlichen Dienstes“ (vgl. Meyer-Ladewig/Petzold in NVwZ 2010, 1018). Die Übersetzung von „fonctionnaires“ hat zwei deutsche Pendants, nämlich sowohl „Beamter“ und „Angehöriger des öffentlichen Dienstes/Inhaber öffentliches Amt“. Beamter im rechtstechnischen Sinne wird mit „agent titulaire“ oder “ agent titulairsé„. Diese Differenzierung verwendete auch der EGMR in seiner vorherigen Diktion (Bspl: Urteil vom 08.12.1999, Az. 28541/95 – Pellegrin, Rn. 62). Entsprechend konnte diese Entscheidung immer so gewertet werden, dass das Urteil zum Verfahren Enerji Yapi-Yol Sen./.Türkei (Urteil vom 21.04.2009 – 68959/01) die Anforderung an ein Streikverbot nur für Angestellte des öffentlichen Dienstes aufgestellt haben kann. Hierfür spricht auch, dass sowohl die EMRK in ihren Regelungen als auch der EGMR in seiner Rechtsprechung im Lichte der unterschiedlichen Konventionsstaaten mit unterschiedlichen Systemen des öffentlichen Dienstes unmöglich alle Besonderheiten in den unterschiedlichen Vertragsstaaten berücksichtigen kann. Deswegen ist der Gerichtshof gezwungen, nur ganz generell auf den öffentlichen Dienst und seiner Angehörigen abzustellen, weswegen der in der Entscheidung vom 21.04.2009 verwendete Begriff „fonctionnaires“ auch nur allgemein die Angehörigen des öffentlichen Dienstes gemeint haben kann (so auch Lindner, DÖV 2011, 307).
Dieser Rechtsauffassung folgte auch das Oberverwaltungsgericht des Landes Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 07.03.2012 – 3 dA 317/11.O, als es das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf aufhob, das noch davon ausgegangen war, dass das Streikverbot gegen Art. 11 EMRK verstoße und in der aktuellen Auslegung des EGMR dieser Vorschrift konventionswidrig sei, weswegen keine Sanktion im Disziplinarverfahren angeordnet werden dürfe. Das Oberverwaltungsgericht stützte sich darauf, dass die deutsche dienstrechtliche Lage mit der Situation in der Türkei nicht vergleichbar sei und dass – selbst wenn man davon ausginge, dass das deutsche Beamtenstreikverbot konventionswidrig sei – dies keine Auswirkungen in der deutschen Rechtsprechung haben könne, da die EMRK „nur“ auf Rang eines Bundesgesetzes stehe, deswegen im deutschen Rechtsanwendungsbereich an der Verfassung zu messen sei, die das Beamtenstreikverbot vorsehe.
Diese Entscheidung wurde wiederum vom Bundesverwaltungsgericht aufgehoben, welche zwar das Streikverbot bejahte, jedoch auf eine Kollisionslage zwischen nationalem Recht und EMRK hinwies, was ein Tätigwerden des einfachen Bundesgesetzgebers bedürfe (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.02.2014, NVwZ 2014, 736 ff.).
Das Bundesverfassungsgericht bestätigte mit Urteil vom 12.06.2018 die Verfassungsmäßigkeit des Streikverbots. Insbesondere wurde festgestellt, dass es sich bei dem Streikverbot um einen eigenständigen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums handelt, dies sich also nicht lediglich aus der Treuepflicht und dem Alimentationsprinzip ergibt. Das Spannungsverhältnis zwischen Koalitionsfreiheit der Beamten und Art. 33 Abs. 5 GG, welcher das Streikverbot als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums beinhaltet, sei zugunsten des Streikverbots für Beamte aufzulösen. Auch Art. 9 Abs. 3 GG treffe Beamte nicht unzumutbar schwer. Im wechselseitigen System von aufeinander bezogenen Rechten und Pflichten der Beamten sei es unvereinbar, dass ein Streikrecht für bestimmte Beamtengruppen bestehen soll, für andere Beamtengruppen jedoch nicht, da dies eine Kettenreaktion in Bezug auf die Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses auslösen würde.
Ebenfalls stehe das Streikverbot im deutschen Berufsbeamtentum mit dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes im Einklang und sei mit den Gewährleistungen der EMRK vereinbar. Selbst wenn das Streikverbot einen Eingriff in Art. 11 Abs. 1 EMRK darstelle, sei es nach § 11 Abs. 2 S. 1 bzw. S. 2 EMRK gerechtfertigt. Denn es bestehe eine Grundlage im nationalen Recht dahingehend, dass gesetzliche Regelungen zu Weisungsgebundenheit und zum unerlaubten Fernbleiben vom Dienst bestünden, welche unvereinbar seien mit einer ungenehmigten Teilnahme an einer Streikmaßnahme.
Es ist also entschieden, dass das Streikverbot des Beamten ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums ist, das Streikverbot somit ein Strukturprinzip darstellt, woran sich alle anderen Regelungen des Beamtenrechts zu messen haben.
